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行政制规权的核心使命是为行政权的运行提供具有未来指向和普遍适用性的规则。

[65]参见赵宏：《立法与行政——从行政立法角度思考》，《行政法学研究》2002年第3期。现实中，行政机关行使行政权的真正(直接)依据往往是行政规范性文件。

法律不可能事无巨细地作出授权，但行政国家面临的治理危机和挑战又迫使他们制定各种形式的规则以应对。经济学研究显示，当人们认为他们受到一个受尊敬的权威支持时，更可能采取并遵守利他规范。既然行政规则的部分内容是对法律的解释，那么行政规则应当受法律的约束，体现行政对法律的从属性：既包括解释过程和内容的从属性，也包括效力的从属性。作为行政权的特殊面向，行政制规权所生产的是行政意义上的规则，而非法律。法学研究的核心关切是行为背后权力的本质和合法性。

[44]参见[美]杰里·L·马肖：《创设行政宪制：被遗忘的美国行政法百年史(1787-1887)》，宋华琳、张力译，中国政法大学出版社2016年版，第8页。非基于法律授权，而是基于行政机关自身职权而制定的行政规则，具有行政拘束力。再如，我国《立法法》修订之前，相同层级的设区市人民政府，因为政治地位不同，其所制定的同样内容的文件在效力和地位上完全不同。

第一，随着福利国家出现，行政权亦开始为公民创造权利，比如，住房补贴申请权、信息申请权等。很有可能，同样内容、同样效力的规范可以采取法规命令的形式或者行政规则的形式。这意味着行政规则范围的广泛性，而且行政规则的核心关注亦不在于法律效力。在我国，学者们主要关注的是，作为行政制规权结果的规则文本之合法性，几乎未对规则制定权的相关理论问题进行有效的探讨。

[67]质言之，法律授权为行政规则输入了法的元素。现实中，行政机关行使行政权的真正(直接)依据往往是行政规范性文件。

最后，行政规则的效力位阶需要界定。行政机关通过概念的解释使法得以理解，或者通过补充细节，使法得以完整，再或者明确法律执行的方式和措施使法律生效。质言之，解释权能的核心使命在于发现现存法律中已经包含的法要素与法内涵。[90]其二，行政规则建立规制目标。

[80] 第三，内部组织性和程序性规则。在日本，被授权具有行政立法权限的行政机关，还可以向其它行政机关授予部分行政立法的权限。英美法系国家所使用的行政规则和行政规则制定权概念，尽管不能说完美，[21]但至少具有较强的解释力和理论概括力。行政规则的对人效力因规则内容和目的而存在差异，纯粹内部程序性、组织性规则仅适用于行政机关内部，而其他的行政规则既适用于行政机关，也适用于行政相对人。

行政机关拥有规则制定权，可以更好地执行法律和立法者命令，因为与个案性的行政决定(具体行政行为)相比，行政规则具有普适性、明确性、创造性和可预测性等优势。[8]参见袁曙宏：《行政立法》，《政治与法律》1985年第6期。

[70]第三，法律授权规定了行政规则的边界。[91]如果说，行政规则的建构性之合法性源于法律的授权或者默许，那么行政规则创制功能则是行政权宪制使命之使然。

既然行政规则的部分内容是对法律的解释，那么行政规则应当受法律的约束，体现行政对法律的从属性：既包括解释过程和内容的从属性，也包括效力的从属性。另一种则是行政主体在行政立法以外建立的普遍规则，不具有行政立法的法定标准，也不属于法的渊源。第五，一般性政策陈述和指导意见。这种效力安排是为了契合我国央地关系的宪制结构和条块分割的行政管理体系，但隐藏着对权威和等级过分强调的弊端。作为一个具有相对封闭性、人员构成数量庞大、结构复杂的组织体系，行政系统存在自我规制(治理)的必要性和诉求。一般情况下，不承认行政规则的溯及力。

其次，宪制使命为行政制规权的回应性和积极性面向提供合法性基础。具体而言：第一，基于行政权固有权能而制定的行政规则，不具有法律效力，其合法性不以法律授权为前提，但不得与宪法、法律相违背，否则无效。

因为如果受其影响的相对人可以合理相信拒绝服从将带来不利后果(如申请遭到拒绝)，那么一项文件便具有实际的约束力。第三，基于宪制使命而行使的制规权，其合法性基础在于符合宪制价值和使命，不以具体的法律授权为基础，对其进行合法性评价应当以宪法和宪制为根本标准。

当然，现实中，理论上仅具有说服效力的规则，可能异化为具有强制约束力的规则。行政自治空间在德国法上被称为行政保留，[36]系指行政对特定事项或行为方式，具有独占的管制权限或管制特权，在此范围内，立法机关并无规制权限或仅具有补充规制权限。

另一方面，权利标准无法解释现实。(三)建构权能：发展宪法与内部行政法 在现代社会背景下，行政制规权的建构权能被发现并认可。[51]行政机关的宪法判断，会变成宪法框架和价值系统的一部分。行政机关所具有的专业知识意味着其可以更好地理解特定行为的效力，以及这些行为在宪法层面的重要性。

目前，我国行政规则效力位阶大体上是以主体的地位为标准的，即行政法规高于部委规章和地方政府规章、部门规章和地方政府规章之间效力相等，上级政府规章高于下级政府规章。[13]中国学者倾向于以美国《联邦行政程序法》为框架理解制规权，但其忽视了一个基本史实：在美国，行政机关行使规则制定权以及制定规则的现象要比《联邦行政程序法》早至少100年。

因而建构统一的理论性概念，涵摄和统合行政机关制定规则的所有现象，有助于弥合当前概念二元分立导致的逻辑张力，增强对现实的解释力。行政权的宪制使命主要包含两个方面，即行政权对宪制的承诺和行政机关实施、考量宪法的义务。

[59]它们的共同缺陷是只看到了行政制规权来源的一个面向。[77]See Louise Weinberg, supra note62，at1077. [78]See Ralph F. Fuchs, supra40, at86. [79]See Robert F. Fuquay, Rule Making and Adjudication in Florida Administrative Law, 9 U. Fla. L. Rev.260(1956)., p.267. [80]See Kenneth Culp Davis, Administrative law text, West Pub. Co, 1972, p.126. [81]See Philadelphia Elec. Power Co.v. Federal Power Comm'n, 156 F.2d 648(3d Cir.1946); Brown Brockmeyer Co.v. Roach, 76 N. E.2d 79(Ohio 1947). [82]Hennessy v. Bischoff, 240 S. W.2d 71(Ky.1951). [83]529 S. W.2d 361(Ky.1975). [84]Colin S. Diver, supra note 12, at 440. [85]参见前注[57]，科尼利厄斯·M·克温书，第7页。

首先，行政规则的解释功能。就时间维度而言，行政规则是具有未来效力的[97]，即行政规则原则上只适用于规则制定后发生的事件和情形。1945年1月，S.7草案纳入参议院审议。因为再详尽的法律规范也不可能解决个体公务员的职责问题，亦不可能界定和厘清每一个政府机构、部门和公务员之间的具体权力边界等问题。

这些政策性一般陈述范围广泛，并不遵守行政程序法的规定，因其具有解释的性质，法院一般对其持支持态度。[35]现实社会的复杂性，决定了行政机关经验理性和专业认知的重要性，因而个案正义的实现有赖于行政机关享有适当的自治空间。

其次，行政规则的时空效力和对人效力具有特殊性。[61]第三，行政权的关键使命是执行法律，为了执行法律，必然要解释法律，而行政机关解释法律的权能是其固有权能。

[26]行政制规权的三个权能之关系乃是，解释权为基础，自治权提供创新的空间和范围，建构权是特殊宪法时刻的权能。[22]遗憾的是，他们只是尝试对现象进行描述，并无意在理论上建构统一的概念。